Escribe: Edward Dyer *
El pasado domingo 16 de setiembre el presidente Martín Vizcarra anunció que sometería ante el Congreso de la República la “cuestión de confianza” de todo el gabinete ministerial para impulsar las reformas constitucionales contenidas en los cuatro proyectos de ley que presentara, hace más de un mes, ante el parlamento con el fin de promoverlas vía referéndum: (i) retorno a la bicameralidad, (ii) prohibición de la reelección de congresistas, (iii) reforma del Consejo Nacional de la Magistratura y (iv) regulación del financiamiento de partidos políticos.
Inmediatamente después del anuncio presidencial, las redes sociales estallaron e incluso algunos políticos no dudaron en tildar al Presidente de confrontacional y hasta de golpista. Esto último no tiene el menor sentido si recordamos que la cuestión de confianza está recogida en el art. 132° de la Constitución. Y sobre la “confrontación” habría que reconocer que este mecanismo constitucional sirve precisamente para canalizar institucionalmente las fricciones políticas que se producen entre estos poderes del Estado. No hay que temer a la confrontación, sino al abuso de poder que contraviene a la Constitución.
No obstante ello, en este escenario de incertidumbre constitucional existen muchas dudas que podemos agrupar en los siguientes ejes:
1. ¿Qué se está sometiendo a la confianza del Congreso?
De acuerdo con el Decreto Supremo 097-2018-PCM, la cuestión de confianza se plantea sobre los ejes 1 y 2 de la Política General de Gobierno (integridad y lucha anticorrupción, y fortalecimiento institucional para la gobernabilidad), los cuales a su vez se desarrollan en los cuatro proyectos de ley antes mencionados. Si bien debemos esperar a que el titular de la Presidencia del Consejo de Ministros formule ante el Congreso los términos exactos de la cuestión de confianza, lo expresado por el Presidente indica que esta gira en torno a la aprobación de los cuatro proyectos de ley, que en última instancia implica someter a referéndum modificaciones a nuestra Constitución.
2. ¿Resulta procedente o puede ser rechazada?
Algunos opositores a la cuestión de confianza sostienen que resulta improcedente porque el texto del artículo 86° del Reglamento del Congreso excluye de este mecanismo a aquellas peticiones que busquen la aprobación de una norma (acá se buscaría la de cuatro). Lo primero que hay que aclarar es que si bien esta norma es inconstitucional porque introduce una restricción irrazonable que la Constitución no reconoce, resulta exigible hasta que el Tribunal Constitucional resuelva la acción de constitucionalidad planteada en su contra (Exp. 00006-2018-AI).
¿Esto quiere decir que la cuestión de confianza es inviable? No. El pedido de confianza del ejecutivo es perfectamente válido y compatible con esta versión del art. 86° del Reglamento del Congreso, porque la lógica de esa prohibición es rechazar las cuestiones de confianza referidas a la aprobación de una norma de exclusiva competencia del Congreso. En este caso no se busca que el Congreso reforme la ley de partidos políticos (que sí es de su exclusiva competencia), sino que sea el pueblo, vía referéndum, el que decida si se modifica o no la Constitución. La aprobación de la reforma constitucional no acaba en el parlamento sino en la voluntad popular. Por ende, no estamos bajo el supuesto de la restricción del art. 86°.
3. ¿Cuenta la caída del gabinete Zavala como un primer rechazo de confianza?
La respuesta a esta interrogante es corta: por supuesto que cuenta. El art. 134° de la Constitución que faculta al Presidente a disolver el Congreso habla de dos censuras previas del Consejo de Ministros como condición habilitante. Más allá de la identidad del Presidente, es en representación indirecta del jefe de Estado en virtud del cual el Consejo de Ministros acude ante el Parlamento. Más allá de que hoy tengamos un Presidente distinto al que gobernaba cuando el Congreso negó la confianza al gabinete Zavala, el gobierno que el pueblo peruano eligió sigue siendo el mismo.
4. ¿Cuáles son los escenarios posibles de respuesta?
a) Si el Parlamento declara “improcedente” la cuestión de confianza amparado en el artículo 86° del Reglamento del Congreso, el Ejecutivo queda facultado a interpretar esta “improcedencia” como un rechazo de la confianza, y podría disolver el Congreso en aplicación del artículo 134° de la Constitución.
b) Si el Congreso admite a trámite la cuestión de confianza y luego del debate la rechaza, queda habilitada una vez más, la disolución del Congreso.
c) Se admite la cuestión de confianza y luego del debate el Parlamento decide otorgársela. Es en este escenario donde surgen varias dudas: (i) ¿quiere decir que el Congreso aprueba en esa misma votación los cuatro proyectos?, (ii) ¿mediante ese respaldo se obliga a aprobar los proyectos sin mover una coma?, (iii) ¿podría tomarse todo el tiempo del mundo para aprobar los proyectos?
5. ¿Cómo hacer efectiva la cuestión de confianza? El plazo razonable
Como medio institucional de solución de crisis política entre el Ejecutivo y el Parlamento, la cuestión de confianza no puede violar principios que sustentan el funcionamiento de ambas instituciones. Por esta razón, no es posible sostener que de otorgar la confianza al gabinete Villanueva: (i) se entiende que en ese mismo acto se están aprobando los proyectos de ley, o (ii) que los congresistas quedan obligados a aprobarlos sin cambiar una coma. Esto vulneraría el principio de autonomía del Congreso, que tiene procedimientos establecidos para la aprobación de normas.
Lo que tampoco se puede permitir es vaciar de contenido al art. 132° de la Constitución, que regula la cuestión de confianza. En los casos en los que esta se solicita para promover una reforma constitucional, el otorgamiento de la confianza se convierte en una obligación jurídico-política para el Congreso, de aprobar las normas que hagan posible esa consulta popular. Aquí el gobierno está facultado (y debería) plantear un plazo razonable para la aprobación de los cuatro proyectos de ley, como condición para hacer plenamente efectivo el otorgamiento de confianza.
Si el Congreso no las aprueba en ese plazo, se entiende que le negó la confianza al Ejecutivo. De otra forma, se correría el riesgo de dilatar el objeto del pedido de confianza hasta el 2021.
* Abogado constitucionalista y director de Política del Grupo Valentín
(Foto: Congreso)
