Francisco Durand acaba de lanzar una nueva publicación -Cuando el poder extractivo captura el Estado: lobbies, puertas giratorias y paquetazo ambiental en Perú- con la que propone un debate sobre lo que él subraya es la captura corporativa del Estado peruano. Cómo los grupos de poder, aliados con determinados políticos y medios de comunicación, influyen en las instituciones y políticas públicas no necesariamente a favor de la mayoría de ciudadanos. ¿Quién ha gobernado el Perú durante este último lustro? ¿Ollanta Humala? ¿Lo hizo con su programa de gobierno corregido o con uno que le impusieron? ¿Qué leyes son ejemplos de esta captura?   

De esto y más LaMula.pe conversó con el investigador de la Pontificia Universidad del Perú.

El libro se centra en la captura del Estado. ¿En qué momento ocurre? 

Es un concepto que se aplica un poco más contemporáneamente a gobiernos de distinto tipo, en distintas partes del mundo, porque la captura puede ser por un actor político o por un actor económico. Este concepto de captura política es relativamente reciente. Se discute porque se considera que la democracia deja de funcionar cuando alguien muy poderoso, con muchos recursos, logra penetrar el Estado e instrumentarlo. No me refiero a partidos sino a personas, a familias que han capturado el Estado.

Entonces, eso no es nuevo para el Perú... 

Exacto. Lo que pasa es que este concepto que de repente pudiéramos haberlo utilizado en la época oligárquica ha regresado porque había la esperanza de un proceso de cambio y de democratización que no ha resultado. Entonces, cuando tú tratas de explicar qué falló, qué fracasó, de pronto te encuentras con un concepto como el de captura. Es interesante porque hasta el mismo Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional lo han utilizado, para referirse a casos como el de Ucrania o Rusia, y otros países de la ex Unión Soviética, que debieron seguir un camino de mercado y terminaron formando nuevas oligarquías que logran penetrar el Estado.

En el caso de América Latina, es interesante que este concepto se usa más para países que tuvieron reformas de mercado muy fuertes, y al introducir las reformas lograron crear un sector privado que adquirió una gran fuerza por la propia privatización. Tú privatizas y lo que era monopolio del Estado pasa a ser empresa privada, con un poco más de competencia, pero del saque tienen gran poder. Si continúas con el criterio de que debes seguir privatizando nuevos campos que antes nunca fueron del sector privado, entras a carreteras, puertos y concesiones... o el sistema de pensiones, que en el Perú nunca fue privado, era estatal y de pronto privatizas. Entonces, se han generado nuevos grupos económicos nacionales y extranjeros o asociados, con gran poder. En el caso de Perú, Chile, Colombia, México, Costa Rica, la mayoría de los que son países del lado del Pacífico y que están vinculados a Estados Unidos, incluso todos forman parte de los tratados de libre comercio. O sea, donde tienes grandes poderes económicos, ahí se usa el criterio de captura.

En el libro hablas de captura política, captura corporativa, captura regulatoria y captura mafiosa. ¿Todas funcionan al mismo tiempo? 

En el caso del Perú, creo que la captura mafiosa se da a nivel regional, en las regiones donde predominan las economías delictivas. La captura regulatoria se ha discutido mucho en diversas ramas de la economía, como es por ejemplo en telecomunicaciones.

La captura corporativa es lo que yo sostengo en el libro, que se refleja en el más alto nivel de Estado. Es decir, se establece una relación por medio del cual el gran poder económico tiene la capacidad -entre comillas- de dictar leyes. No en todos los casos, no todo el tiempo. Esto es relativo. Se da en el más alto nivel, en la presidencia, en el gabinete, dentro del gabinete en el ministerio más importante, que es el de Economía y Finanzas.

Tienes un capítulo dedicado a la captura de Humala

Es probablemente uno de los casos más importantes de captura, porque su plataforma política, su mensaje político de campaña, era claramente contestatario. No es que iba a ir contra el capitalismo, porque no es marxista. Incluso en el marxismo contemporáneo, ya nadie va contra el mercado. Se admite que tiene que haber propiedad privada y que los precios los fija el mercado. Que la ley de la oferta y la demanda funciona. Hay una crítica a los monopolios y a la acumulación de poder.

Humala cambió, y cambió como le dijeron que cambiara. En mi libro relato como el punto de quiebre cuando durante la campaña, en el momento en el que surge como una fuerza política importante, entre la primera y segunda vuelta, hay un proceso de acercamiento entre los grandes poderes económicos y sus emisarios. Presidentes de gremios, como Beatriz Merino, que en ese momento dirigía la asociación de AFP, buscan un enlace, y ahí viene la parte oscura que no conozco en detalle, pero la cosa es que se acercan, se reúnen y pactan. 

¿Cómo sabemos que pactan? 

Porque cambia su orientación. En algunos casos este cambio de orientación es conocido porque le dicen claramente: "nosotros queremos una cierta clase de ministros o de funcionarios de la parte económica del gobierno, que nos den garantía, seguridad y confianza". Él lo hace, y para hacerlo tiene que deshacerse de sus expertos y asesores de campaña. Una cosa va con la otra. Eso ocurre al principio, y se cierra cuando sale el gabinete de Salomón Lerner. Ahí es cuando este viraje se acentúa.

¿Es solamente tu análisis o tienes fuentes concretas que acrediten todo esto que el ciudadano común también piensa?

Claro, lo podemos intuir y los enterados lo saben. Del noventa en adelante hay un patrón claro que se repite, a pesar de que han gobernado presidentes distintos y partidos diferentes. Fujimori, Toledo, García, Humala e incluso ahora Kuczynski. Es que las grandes entidades que dirigen la política económica del Estado siempre tienen como cabezas a personajes que vienen o de organismos financieros internacionales o de las grandes empresas, o personajes que combinan. Es decir, que han estado en un organismo, han pasado a una empresa privada, luego a un ministerio, o que estando en un ministerio han pasado a una empresa privada y luego vuelven al ministerio, como podría ser, de ocurrir, el caso de Fernando Zavala.

Esto lo hacen todos los gobiernos, incluyendo el de Humala. En el de Humala es más fuerte porque, como venía de la centro izquierda, y como se creía que iba a hacer un cambio de política, hay mayor insistencia de quienes mueven los resortes del poder para lograr que este patrón se repita, porque es lo que les da garantías. No son los sindicatos, los maestros, los grupos indígenas, la clase media o los empleados públicos los que tienen esa capacidad, para lograr influir el proceso de toma de decisiones, empezando por los nombramientos, sino básicamente el gran poder económico. Ahora, no funciona automáticamente. Es un proceso complejo que intento explicar en el libro. Pero Humala repitió el mismo patrón de todos los gobiernos anteriores, desde Fujimori en adelante. De Kuczynski no vamos a discutir porque sabemos que viene del lado empresarial.  

¿Qué hizo posible la captura de Humala?

Creo que lo que permite la captura es la financiación de campañas, sin embargo no hay datos que lo corroboren. Por otro lado, está el lobby. Esto sí es más visible porque hay acercamientos entre Humala y los personajes que o representan el poder económico o son el poder económico. Y ahí viene la parte que no puedo explicar con un nivel de detalle porque no sé qué le ofrece el poder económico a Humala para que él deje su programa y termine aceptando este consejo. No lo sé porque en ciencia política hay lo que se llama la caja negra. En el proceso de toma de decisiones hay aspectos que no son públicos, pero que por los hechos que después ocurren tiendes a inducirlo.

Y al poco tiempo nos topamos con el paquetazo ambiental, norma que comentas en tu libro

Lo que investigo es la reforma reactivadora del 2014, cuando termina la bonanza. La Ley 30230 que es la más importante, la Ley Pulpín, la Ley de rebaja del impuesto a la renta, son básicamente diseñadas en el MEF. No en los ministerios respectivos. La Ley Pulpín, si es que se le autorizaba al Estado que legislara o preparara un proyecto de ley, debió salir del Ministerio de Trabajo, no del MEF. La Ley de impuesto debió ser, al menos, consultada con la Sunat o coescrita con ella. No fue así y eso lo he podido comprobar. Entonces, el MEF se convierte en una especie de súper ministerio y ahí es donde ocurre esta especie de bisagra entre el MEF y los grandes intereses económicos, y son ellos los que en el fondo legislan.  

¿Quiénes escribieron estas leyes? 

La verdad es que no sé, pero tengo la impresión de que no fueron funcionarios públicos. Se ha privatizado la política económica por el proceso de consultas, y por esta confianza que tiene el MEF en los privados, y estas garantías que los privados creen que les dan personajes como los ministros de Economía y Finanzas, viceministros y asesores.

Tengo la impresión de que la Ley 30230 fue hecha por consultores. Les dicen que le van a reducir todos los trámites que están impidiendo la inversión, y se llega al punto en que disminuyen la capacidad fiscalizadora en materia ambiental, que en el Perú es desarrollada tardíamente y no es de las mejores del continente. O sea, lo poco que teníamos lo tiran para atrás. Y para vergüenza nuestra lo teníamos por presión norteamericana. Por presión internacional que decía que si íbamos a tener actividades extractivas, debes tener un organismo de control ambiental. 

La regulación molesta...

Sí, pero parece que solo los grandes empresarios pueden tener la capacidad de decir me molesta, y me la cambias. Es una ley hecha a pedido que tiene elementos absurdos. No le puedes exigir a una oficina que entregue un informe de evaluación ambiental en un tiempo limitado porque cada proyecto ambiental es distinto al otro, y hay algunos que son muy grandes y complejos. Si les dices que entreguen en 60 o 90 días un informe, no se puede hacer técnicamente de manera seria sino atropelladamente. Siguiendo las directivas que da el Estado, de apúrate que la inversión es más importante. Mira el caso de las Bambas, comprende varios distritos, varias provincias y tiene gran complejidad.  

Creo que se ha cometido ahí una gran arbitrariedad, y lo peor es que se hace con sanciones. Al ministro, al director, lo sancionan si no cumple, y quien vigila el cumplimiento es el MEF. Entonces, este ministerio no está trabajando para el interés público. La impresión que da es que está trabajando para el interés privado.

Pero también ha habido 'perdón' tributario...

El otro punto es que dentro de estas medidas que se dan para disminuir trámites, perdonan una serie de deudas tributarias. Para la Sunat no hay nada peor que una amnistía, porque todo el trabajo tuyo como auditor colapsa. Son meses y meses de trabajo el de una auditoría, que es riesgoso. Cuando tú haces una auditoría a una gran empresa, tú sabes que tienen abogados e influencias, así que vas con mucho cuidado y te cuesta mucho probar que ha habido evasión tributaria o defraudación, y de pronto viene el MEF, si ni siquiera preguntarte, y te dice ‘’perdonamos esta deuda’’. Y más aún como en el caso peruano -y que Convoca ha demostrado- en el Perú se perdonaron deudas ambientales de empresas que ya estaban sancionadas. Entonces, cuál es el mensaje que le dan a las compañías, que están para protegerlas y facilitar la inversión, dejando de lado las consideraciones como Estado, como país, como sociedad, de lo que corresponde al interés público. Eso es muy visible a la Ley 30230.

Para colmo, para poner la cereza, suspenden la norma de regulación de la elusión tributaria, la norma 16. Eso no tiene nada que ver con la parte ambiental, y la suspenden por tres años. Dejan a a la Sunat incapacitada para fiscalizar de manera más rápida y efectiva, con mayores señales de riesgo, la elusión. Y lavado de activos y elusión son delitos que van de la mano.

Todo en aras de la reactivación económica...

Sí, con la idea de que vas a invertir, pero no hay relación entre incentivos para la inversión y que ocurra. Lo más probable es que el empresario diga, bueno yo necesito tales niveles de rentabilidad, pero si el incentivo que me da el gobierno no es suficiente para que yo invierta, entonces no invierto, y nadie me puede obligar.

Entonces, dices que estas normas rebajan las capacidades de fiscalización ambiental y tributaria del Estado...

Claro, lo que hacen estas leyes 'de reactivación económica' es aumentar los niveles de ganancia. Si tú dejas de pagar una deuda, estás aumentando tu ganancia. Si complementariamente te están bajando el impuesto a la renta, estás aumentando tu ganancia. No necesariamente vas a invertir. La inversión es muy compleja y depende, ante todo, de señales del mercado aparte de las del Estado. 

Hasta aquí has mencionado el sector extractivo, ¿qué otros sectores participan -en tu opinión- en esta captura corporativa?  

Hay una relación muy estrecha entre la banca y el actual directorio del Banco Central de Reserva. En parte porque ellos deciden el encaje bancario, las tasas de interés y cómo influir en el mercado monetario. Los bancos peruanos tienen depósitos en moneda nacional y en moneda extranjera. Entonces, es muy importante para ellos que el dólar no se dispare para arriba. Eso se nota en el actual directorio, hay una política de venta de dólares en el mercado para evitar un alza, que eventualmente va a ocurrir. 

Algunos economistas críticos pensamos que eso es más producto de la influencia del sector privado endeudado, entre ellos los bancos, para poder comprar dólares más baratos y poder pagar sus deudas. Los estás ayudando a resolver problemas privados, pero con recursos públicos. Creo que ahí también hay un escenario de captura.

¿Quiénes son los aliados en estas capturas del Estado?

Tienen tres aliados. Los políticos, como personas y como organizaciones, y el mecanismo principal es la financiación de campañas. Sin embargo, este es un lado oscuro de la política peruana. No hay manera de correlacionar ambas acciones. La financiación de campaña es una forma de influencia política. Aparte de ello, hay que tener en cuenta que un gran poder económico puede financiar a varios partidos y varios políticos a la vez y es la costumbre, porque unos controlan el congreso, otros el ejecutivo, y no está mal tener influencia en varios lugares al mismo tiempo. Estos partidos improvisados que se organizan antes de las elecciones, caudillistas, familistas, personalistas, sin ideologías claras, son más fácilmente capturables.

Otros aliados son los medios de comunicación. En el caso El Comercio, ya digamos, es parte de la clase económica muy claramente. Es una corporación mediática que por razones de familia tiene vínculos con las grandes familias limeñas, que por razones de propiedad comparte con ellos la condición de ser el sector más pudiente de la clase propietaria peruana, y utilizan la publicidad. Ellos no pueden operar si no cuentan con gran publicidad y la gran publicidad viene de bancos y grandes empresas, como Gloria.

Las consultoras, que tienen como clientes especiales a las grandes firmas, también son aliadas. Probablemente también los estudios de abogados, pero esos intervienen solo en algunos casos puntuales cuando hay que legislar. Pero los otros son muy importantes porque cumplen muchas funciones.  

Con Francisco Durand se puede seguir hablando más, pero es hora de despedirnos. Luego de escucharlo y leer la publicación estamos seguros de que lo que plantea contribuirá a un debate público sobre la orientación del aparato estatal en el Perú. ¿Para quién se gobierna?  

Aquí puedes leer el libro.