Ante la andanada de casos de corrupción en diversos gobiernos regionales que han venido aflorando desde que el presidente regional de Ancash, César Álvarez, fuera detenido y acusado por un caso de sicariato, el proceso de descentralización ha sido puesto en duda. Por un lado, aparecen graves casos de violencia y corrupción en gobiernos regionales como los de Tumbes, Ancash y otros, pero, por otro, también se nota en el Ejecutivo una tendencia a re–centralizar competencias mediante la creación de organismos paralelos o nuevos que incidan en las políticas locales y regionales y en los mecanismos de control del gasto público. La Mula.pe entrevistó a la socióloga y científico político Paula Muñoz al respecto, y esto fue lo que nos dijo.

Un problema que viene de atrás

El proceso de descentralización se lanza con fuerza por primera vez con la Constitución del 79, y acaba cuando Fujimori desarticula las Asambleas Regionales. Se trató de un proceso de descentralización “desde arriba”, en la que la Asamblea Constituyente dio algunas pautas a seguir,  a diferencia de lo que sucedió en el 2005, cuando la descentralización fue consultada. Las Asambleas Regionales tenían una conformación corporativa, en la que estaban representados sectores de la sociedad civil: sindicatos, alcaldes y consejeros elegidos que, entre ellos, elegían a los gobiernos regionales. Se trató de un fuerte “asambleísmo” que luego Fujimori criticaría por ineficaz e ineficiente. Esa imagen fue la que explotó Fujimori al igual que hizo cuando cerró el Congreso: políticos que sólo discuten, pierden el tiempo y no hacen nada, cuando lo que el país necesita son técnicos. Fue un proceso que se aborta cuando apenas comenzaba. Las Asambleas Regionales recién venían creándose, y tampoco les habían transferido recursos desde el Estado central.

El golpe del 92, acaba con el proceso de regionalización, pero no con el de descentralización. No se anula la elección de alcaldes, puesto que era algo que ya había ganado legitimidad. Los fujimoristas vieron a los alcaldes como asuntos de política entre vecinos. A diferencia de lo que ocurría con la Constitución del 79, donde las municipalidades provinciales para algunos temas tenían más poder que las distritales, más competencias, mayor capacidad de coordinación, incluso manejaban más recursos, Fujimori, para debilitar a sus rivales en las capitales de departamentos, con la Constitución del 93 mantiene la distinción entre municipalidades provinciales y distritales, pero se elimina la jerarquía entre una y otras, y así el poder de las municipalidades provinciales frente a las distritales acaba disminuido. El nuevo proceso de descentralización emprendido por la administración de Toledo, luego, no corregiría este defecto.

Es como, a partir del 94, las municipalidades distritales comienzan a recibir fondos del Estado central, a tener una vida propia. Los gobiernos distritales empiezan entonces a tener más peso político. Se incentiva la competencia para llegar a la alcaldía, y la voluntad de hacer algunas obras.

Descentralización y atomización

Con la vuelta a la democracia y el lanzamiento de un nuevo proceso de descentralización no se corrige el desbalance entre las competencias de las municipalidades distritales y las provinciales. Las provinciales, que deberían regular, coordinar y planificar el desarrollo, no tienen competencias ni poder para hacerlo. No pueden imponerse a las municipalidades distritales. 

El caso de la Costa Verde es sintomático. Cada alcalde distrital asume que su pedacito de costa es su feudo. Y como tienen autonomía, pueden imponer sus propias reglas. Al de Barranco se le ocurre construir en el acantilado, la parte de San Isidro está verde, la de Magdalena no. No hay una posibilidad de articular en la Costa Verde las medidas de cada alcaldía distrital. La autoridad metropolitana de la Costa Verde no tiene poder real, no tiene la capacidad para imponer decisiones sobre los distritos, cuando esta parte de Lima debería tener un tratamiento integral y coordinado.

Existe una tendencia histórica en el Perú –y sobre todo ahora que hay una mayor transferencia de recursos económicos– a entender la descentralización  como atomización: unidades pequeñas de territorio con su propio presupuesto, y con poder y autonomía para ejecutarlo sin tener que responder ni coordinar con otros entes mayores. Así, las municipalices distritales acaban convertidas en pequeños feudos. Somos el único país de América Latina que tiene dos niveles de municipalidades (distrital y provincial), y ahora los centros poblados, que aspiran a manejar sus propios recursos, pugnan por crear un tercero. En los otros países sólo hay un nivel municipal, equivalente a nuestras provinciales. Respecto del tamaño de nuestras poblaciones, tenemos un número demasiado elevado de municipalidades, en comparación con los otros países.

La descentralización no se entiende como un esfuerzo local por integrarse y coordinar –a eso teóricamente se orientaba las regiones– sino como una predisposición hacia la autonomía y la autarquía. En este aislamiento, los alcaldes se vuelven pequeños caudillos, pequeños reyezuelos de sus localidades que no coordinan con otros alcaldes, más aún cuando los concejos se eligen a través de listas cerradas, que no tienen capacidad para fiscalizarlo. Legalmente, tampoco existe una regulación que los obligue a coordinar.

Las municipalidades distritales pasan piola

El foco de la crítica pública, últimamente, son los gobiernos regionales. A las municipalidades no se les está tocando, aun cuando los niveles de corrupción se extiendan a nivel distrital. En las denuncias que ha recogido la Contraloría General, por ejemplo, más del 50% de los casos de corrupción en provincias están relacionados con las municipalidades. Y después de eso no siguen los gobiernos regionales sino los órganos desconcertados del Ejecutivo.

A los gobiernos regionales se les cae con más fuerza porque son relativamente nuevos, están menos legitimados que las municipalidades, y también porque los casos más escandalosos, como el de Álvarez en Ancash, han ocurrido allí. Por otro lado, si se captan algunas instituciones de los gobiernos regionales, sus presidentes pueden acumular un poder todavía mayor. 

Los problemas actuales en las regiones expresan las dificultades y los errores de diseño que se cometieron cuando se llevó a cabo el proceso de descentralización en los años 2000.  

Las instituciones regionales y locales todavía son muy débiles, sobre todo el aparato de administración de justicia: la policía, la fiscalía, etc., no han estado cumpliendo con su trabajo. Por el contrario, están siendo permeados con demasiada facilidad por intereses económicos y políticos. Por otra parte, la Contraloría no está funcionando en la práctica como un sistema nacional de control. Tenemos una Contraloría débil, que no tiene suficientes recursos ni personal a su cargo.

También hay problemas con el diseño de la descentralización. Los gobiernos regionales tomaron como modelo a las municipalidades, que siguen patrones presidencialistas. Esto nos ha llevado a tener alcaldes o presidentes regionales muy poderosos, que legalmente tienen muchas funciones; y concejos que no pueden controlarlos, fiscalizarlos ni sancionarlos. En realidad, no tienen ningún mecanismo de poder para presionarlos. Si los presidentes regionales o los alcaldes no quieren hacer caso a sus concejos, no pasa nada. No hay una primera instancia de control político interno. El mismo diseño de la descentralización extendió un poder demasiado grande al Ejecutivo, a nivel local y regional. Y los órganos de control externo: la Contraloría, la Fiscalía, que deberían contribuir con la fiscalización y la sanción, no funcionan bien.

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