James Anaya, el saliente relator especial de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas, estuvo en el Perú en diciembre pasado con el propósito de conocer temas relacionados con la consulta previa, el consentimiento libre, previo e informado, y los efectos de las actividades de las industrias extractivas sobre los pueblos indígenas en aislamiento y en contacto inicial. Como parte de su visita se reunió con representantes gubernamentales, de los pueblos indígenas, de la sociedad civil y de empresas privadas. 

Casi cuatro meses después y poco antes de que la filipina Victoria Tauli-Corpuz lo suceda en el cargo, Anaya presentó sus observaciones y recomendaciones acerca de la iniciativa en curso para la ampliación del proyecto Camisea en el Lote 88 en Cusco, que como se sabe es un proyecto de aprovechamiento de gas natural desarrollado por Pluspetrol. 

Observaciones

* El proyecto Camisea y su ampliación dentro de la parte del Lote 88 que se superpone con la reserva kugapakori, nahua, nanti y otros representa una serie de desafíos, no sólo por la alta biodiversidad de la zona, sino también, y especialmente, por la presencia humana que consiste en grupos que han sido identificados como indígenas en aislamiento o contacto inicial. ... los pueblos indígenas en aislamiento y contacto inicial requieren medidas de protección especiales, dada las condiciones de alta vulnerabilidad que caracterizan a estos pueblos. Debe de recordarse que la actividad extractiva relacionada al proyecto Camisea dentro de la reserva es de carácter excepcional, ya que ha sido permitida sólo porque se fundamenta en derechos de aprovechamiento de recursos naturales otorgados antes de haber sido declarada la reserva.

* Para salvaguardar los derechos de los pueblos indígenas dentro de la reserva en el contexto específico de la ampliación del proyecto Camisea, es necesario una evaluación exhaustiva de las diferentes características de la ampliación planificada y sobre los impactos que éstas tendrán o podrían tener sobre el medio ambiente del cual dependen las diferentes agrupaciones indígenas en el área y sobre sus condiciones de salud. La elaboración del EIA por la empresa y su revisión por el gobierno a través de sus instituciones competentes es un intento de cumplir con este objetivo.

* El EIA de la empresa recopila y analiza un cuerpo de información extenso y detallado sobre las actividades planificadas para la exploración sísmica y la construcción y operación de las instalaciones, y sobre sus impactos o posibles impactos, atribuyendo a cada actividad un nivel de riesgo para el medioambiente o la actividad humana. Además, el EIA incluye un plan de manejo con una serie de medidas de mitigación de impactos y salvaguardas elaboradas en vista de la presencia de la población indígena identificada. El proceso de revisión del EIA por el gobierno ha exigido una serie de clarificaciones y algunos cambios en las operaciones planificadas y el fortalecimiento de salvaguardas, incluyendo la reducción del área de exploración sísmica, la reubicación de una de las locaciones para pozos exploratorios y el aumento del valor económico del fondo de compensación a favor de los habitantes de la reserva. Además, el gobierno ha hecho una serie de compromisos complementarios a los de la empresa para monitorear las actividades extractivas y efectuar planes de protección y de contingencia. 

* El relator especial reconoce el esfuerzo de la empresa de minimizar la presencia y los impactos adversos de sus actividades en un área geográfica de alta sensibilidad por su extensa biodiversidad y los habitantes indígenas. También reconoce el nivel de atención que ha dado el gobierno a la revisión del EIA y al fortalecimiento del régimen de salvaguardas. Sin embargo, el relator no puede dejar de tomar nota de las varias críticas expuestas sobre el EIA de la empresa y el proceso de su revisión por el gobierno. Algo que ha generado debate en este sentido es la opinión técnica emitida por el Viceministerio de Interculturalidad del Ministerio de Cultura mediante una resolución de 12 de julio de 2013, en la cual se hicieron 83 observaciones sobre el EIA, varias de ellas señalando que aspectos del plan de ampliación pondrían en peligro el bienestar de determinados grupos indígenas dentro de la reserva. 

* Con independencia de lo señalado en las opiniones técnicas del Viceministerio de Interculturalidad, varias ONGs nacionales e internacionales han alegado una serie de problemas ambientales y de salud en relación al plan de ampliación del proyecto, en algunos casos afirmando que cualquier actividad de industria extractiva dentro de la reserva es simplemente incompatible con sus objetivos de protección. El relator especial ha encontrado que en muchos casos estas alegaciones han sido especulativas e imprecisas, y sin relacionarse a la información contenida en el EIA de la empresa o las apreciaciones del gobierno.

* Lo que queda evidente es la necesidad de asegurar la efectividad de mecanismos que puedan facilitar la divulgación de información completa y precisa sobre la planificada ampliación del proyecto Camisea en el Lote 88, sus impactos y las medidas de mitigación y salvaguarda pertinentes, además de mecanismos efectivos para impulsar la resolución de las preocupaciones fundamentadas que puedan persistir sobre la ampliación y para asegurar un monitoreo adecuado del proyecto y de sus impactos que sea transparente. El gobierno ha señalado al relator especial que ha impulsado varios procesos de diálogo con las organizaciones indígenas y de la sociedad civil para divulgar información y atender sus preocupaciones sobre el proyecto Camisea. Sin embargo, es evidente que estos procesos no han sido del todo suficientes y que necesitan ser fortalecidos.

* Uno de los asuntos que fomenta desacuerdo, y hasta confusión, sobre la suficiencia de las medidas de salvaguarda planteadas por la empresa y avaladas por el gobierno es la cuestión de la presencia o no en el Lote 88 de agrupaciones en aislamiento, a diferencia de los grupos identificados en el lote que sostienen o han iniciado contactos con el mundo externo. En general los pueblos indígenas en aislamiento que no han sido contactados, o que rehúsan el contacto, se encuentran especialmente en condiciones de vulnerabilidad frente a industrias extractivas que entran en sus territorios, dado sus elevados grados de dependencia de los ecosistemas en que viven, debilidades inmunológicas y falta de conocimiento del funcionamiento de la sociedad mayoritaria.

*Para evaluar los impactos que cualquier actividad extractiva pudiera tener sobre los pueblos indígenas dentro de la reserva y establecer medidas efectivas de salvaguarda, es necesario de antemano tener un conocimiento adecuado, en la medida posible, sobre estos pueblos y sus dinámicas, en observancia del principio de no contacto con pueblos aislados. Sin embargo, si bien existe información relativamente amplia sobre asentamientos indígenas dentro de la reserva con contactos sostenidos o esporádicos, la información disponible sobre los pueblos indígenas en aislamiento está desactualizada e incompleta. Este vacío de información ha generado opiniones divergentes y una falta de confianza en relación a las medidas de protección que el gobierno ha exigido y Pluspetrol se ha comprometido a implementar en el contexto de las actividades extractivas en la reserva.

* Varias fuentes de información identifican a grupos en contacto inicial a lo largo de la reserva, inclusive comunidades y asentamientos dentro del Lote 88, y señalan sus características de relacionamiento con la sociedad nacional en diferentes niveles.  

* Al revisar el EIA, el Viceministerio de Interculturalidad señaló la posibilidad de la presencia de población aislada del pueblo machiguenga del Paquiría en la parte noroeste del Lote 88. Como precaución frente a esta observación, en su última opinión técnica el Viceministerio exigió a la empresa reducir por 8,198 hectáreas el área de intervención para la exploración sísmica 3D en esa parte del Lote. Sin embargo, ha sido sujeto de preocupación que el Viceministerio no exigió medida similar en relación a la posible presencia de población aislada en otras partes del lote.

* Para cumplir con los objetivos de protección de la reserva establecida a favor de los pueblos kugapakori, nahua, nanti y otros, sobre todo frente a las actividades extractivas, es necesario asegurar la efectividad de un régimen institucional y programático estatal adecuado. El relator especial considera que en muchos sentidos el marco legislativo y programático para la protección de los pueblos indígenas en aislamiento y contacto inicial en Perú es ejemplar. Sin embargo, es evidente que éste requiere ser fortalecido especialmente en su implementación.

* Es notable para el relator especial que, de lo que ha percibido, la voz de los pueblos indígenas directamente interesados ha estado poco presente en el debate sobre el proyecto Camisea y su ampliación. De gran relevancia al respecto es el derecho a la libre determinación de los pueblos indígenas, afirmado en el artículo 3 de la Declaración de Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas. La libre determinación incluye el derecho de los pueblos indígenas de participar en la toma de decisiones que les afectan, sentar sus propias prioridades para el desarrollo dentro de sus territorios y mantener sus medios de subsistencia, tal como se afirma en la misma Declaración. 

* Una vía importante para el ejercicio de la libre determinación es el acceso a procesos de consulta en que pueden dar a conocer sus opiniones en aras de buscar el consenso sobre asuntos que pueden afectar su futuro desarrollo, de acuerdo a lo afirmado en la Declaración y varios otros instrumentos internacionales. La consulta con los pueblos indígenas, además, funciona para salvaguardar sus derechos territoriales y otros derechos cuando éstos puedan verse afectados por procesos de desarrollo impulsados desde el exterior.

* Existe un deber del Estado peruano de realizar consultas en relación al desarrollo del proyecto Camisea, dado que el proyecto indudablemente se desarrolla en las tierras tituladas y territorios tradicionales de varios pueblos y grupos indígenas.  

* A diferencia de los grupos indígenas que están en aislamiento y que eluden el contacto, cuando se trata de pueblos indígenas en contacto inicial que han manifestado su deseo de relacionarse en algún grado con la sociedad mayoritaria, a éstos se les debería garantizar la oportunidad de expresarse y ejercer influencia sobre, e incluso controlar, las decisiones acerca de actividades extractivas dentro de sus territorios. Tal como señalan las directrices relativas a pueblos indígenas en aislamiento y contacto inicial de la Oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos, en el contexto de decisiones estatales y procesos de desarrollo que puedan afectar a los grupos indígenas en contacto inicial, en contraste con los grupos indígenas en aislamiento, se deben aplicar los lineamientos de consulta sentados en los instrumentos internacionales relevantes. 

* El gobierno no realizó consultas en relación con el plan de ampliación del proyecto Camisea dentro de los lineamientos de la legislación nacional pertinente a la consulta con los pueblos indígenas, antes de aprobar el plan de ampliación, lo que el gobierno justifica con base en que el reglamento de la ley de consulta previa establece que no necesitan ser consultadas las decisiones administrativas para actividades complementarias a proyectos ya aprobados y consultados. Sin embargo, según la información recibida por el Relator Especial, tampoco se realizó una consulta antes del otorgamiento al consorcio Camisea de la concesión para el aprovechamiento de gas natural en el Lote 88 en el año 2000. 

* De acuerdo a las obligaciones internacionales contraídas por Perú en el ámbito de los derechos humanos, así como en cumplimiento de la legislación nacional que rige la reserva a favor de los kugapakori, nahua, nanti y otros, es necesario asegurar la libre determinación y los otros derechos de estos pueblos indígenas frente a cualquier proyecto de desarrollo que les pudiera afectar. Los mecanismos de consulta, cuando se aplican, funcionan para ese fin.

Recomendaciones

* Se debe garantizar que ningún aspecto de la implementación del plan para la ampliación de actividades de exploración y extracción de gas natural en el Lote 88 pudiera poner en peligro al bienestar físico o vulnerarlos derechos de los pueblos indígenas que habitan o usan el área. Al hacer esta recomendación y las que siguen, el relator especial hace recordar el deber de los Estados de proteger el goce de los derechos humanos, inclusive frente a las actuaciones de terceros, y la responsabilidad independiente de las empresas de respetar los derechos humanos.

* El gobierno debería divulgar información comprensiva, por medio de publicaciones accesibles que estén dirigidas al público en general, sobre las características del proyecto Camisea y su ampliación, sobre sus impactos ambientales y sociales, y sobre las condiciones acordadas por la empresa Pluspetrol o impuestas por el Gobierno para salvaguardar el medio ambiente y los derechos de los pueblos indígenas que habitan el área.

* El gobierno debería procurar atender y responder de manera satisfactoria a las preocupaciones e inquietudes expresadas por las organizaciones indígenas y de la sociedad civil en relación con el proyecto Camisea y su expansión. Para tal fin, se recomienda establecer, en coordinación con las organizaciones indígenas y de la sociedad civil interesadas, y con la participación de Pluspetrol y de todas las entidades estatales interesadas, una mesa de diálogo en donde se presente y se discuta información sobre el proyecto Camisea y su ampliación, y las preocupaciones al respecto por parte de las organizaciones indígenas y la sociedad civil.  

* El gobierno debería dialogar directamente con Aidesep y otras organizaciones representativas de los pueblos indígenas de la Amazonía sobre la base de sus propuestas para el fortalecimiento de las medidas de protección de los habitantes de la reserva a favor de los pueblos kugapakori (o matsiguenka), nahua, nanti y otros pueblos, y asimismo considerar sus propuestas para el fortalecimiento de los mecanismos para la participación de los pueblos y organizaciones indígenas en el monitoreo de las actividades relacionadas al proyecto Camisea y su ampliación .

* El Viceministerio de Interculturalidad debe proceder con urgencia para completar el estudio social exhaustivo que se ha comprometido a elaborar con el fin de actualizar la información oficial sobre la situación de la población en aislamiento y contacto inicial que habita la reserva, asegurando mediante la realización del estudio un enfoque especial sobre los grupos aislados que pudieran encontrarse en el Lote 88 y que pudieran verse afectados por la ampliación de las actividades extractivas en el lote. El Viceministerio debería realizar el estudio de manera participativa, involucrando a los pueblos y las organizaciones indígenas interesadas y expertos en la materia que no son funcionaros del Gobierno.

* Se debería subsanar la falta de consulta adecuada en relación al proyecto Camisea y su ampliación sobre tierras y territorios indígenas en el Lote 88. Para tal fin, el Gobierno debería impulsar y responsabilizarse por la realización de un proceso de consulta con las comunidades indígenas que puedan verse afectadas por las actividades extractivas, inclusive con comunidades y grupos dentro de la reserva que mantienen o han iniciado contacto con la sociedad mayoritaria. El Relator Especial toma nota de que, según informa el Gobierno, el Ministerio de Cultura iniciará en el mes de abril un proceso de divulgación de información y de consultas sobre la ampliación de las actividades de exploración y explotación en el Lote 88 en las localidades y asentamientos de población en contacto inicial que habitan la reserva, un proceso que se plantea implementar fuera del marco de la ley de consulta. Este proceso podría funcionar para subsanar la anterior falta de consulta adecuada si se desarrolla en conformidad a los estándares internacionales aplicables.

* Las consultas se deberían centrar en la divulgación de información completa sobre la actividad extractiva actual y futura, y tener como objetivos el consentimiento a los impactos y acuerdos sobre las medidas de mitigación, compensación, beneficios, y mecanismos de participación en el monitoreo de las actividades, entre otros asuntos relacionados, tomando plenamente en cuenta las condiciones, capacidades y patrones culturales de estas comunidades. Además, se recomienda que el Gobierno realice el proceso de consulta, en cooperación con la empresa Pluspetrol y las organizaciones indígenas representativas.

* Para asegurar la licencia social para el plan de ampliación del proyecto Camisea en el Lote 88, es recomendable no adelantarse con las actividades de ampliación mientras se realicen las consultas. En todo caso, no se debería avanzar con ninguna actividad dentro del plan de ampliación que pudiera afectar los derechos de una comunidad o grupo a ser consultado, sin haberse concluido el proceso de consulta con esa comunidad o grupo.

* Se debe garantizar la existencia y efectividad de procesos de revisión administrativa o judicial para recibir y resolver cualquier impugnación a las decisiones de las instituciones del Estado, o a la actuación de la empresa Pluspetrol, relativas a la aprobación o ejecución del proyecto Camisea y su ampliación. Estos procesos deberían funcionar y estar disponibles para garantizar la conformidad con la legislación nacional y las normas internacionales aplicables.

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