El viernes 31 de enero, investigadores del Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico, docentes de dicha casa de estudios y representantes del Centro de Estudiantes se reunieron para escuchar la presentación de los resultados del “Estudio de la estructura del mercado de la prensa escrita en el Perú”, elaborado por el economista Jorge Fernández-Baca por encargo del Grupo La República. Concluida la exposición se abrió el debate, en el que se pusieron de manifiesto discrepancias respecto de algunas consideraciones de fondo sobre cómo abordar la concentración de medios, así como sobre las conclusiones a las que llega el estudio. A continuación compartimos el relato del debate a cargo de David Rivera del Águila, editor general de La Mula y de PODER.

¿Es riesgoso el nivel de concentración que ha alcanzado el Grupo El Comercio luego de la compra de Epensa? ¿Es posible hablar de sustitutos perfectos en el mercado de medios de comunicación? ¿Es necesario establecer una regulación para la concentración de medios en el Perú? ¿Necesario para todos los sectores? ¿Cuáles son los riesgos de hacerlo y no hacerlo? ¿Qué nos dice la experiencia internacional?

PODER estuvo presente en este debate y les trae un recuento de los temas más controversiales. Vayamos primero al resumen de las principales conclusiones del estudio y luego al debate. Concéntrese.

La investigación de Jorge Fernández-Baca, ex presidente del Tribunal de Defensa de la Competencia y de la Propiedad Intelectual del Indecopi y ex director del Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico (CIUP), encuentra que existe una tendencia hacia la concentración en los mercados de periódicos en todo el mundo, la cual tiene su origen en el fenómeno de la “espiral de la circulación”. Para entenderlo primero hay que recordar que los medios escritos son un negocio con la característica particular de que venden dos productos de manera simultánea: ejemplares y publicidad. La espiral consiste en que cuanto más alta es la circulación de un periódico, mayor es la demanda de publicidad, y cuanto mayor es la publicidad, su circulación será también más elevada. ¿Por qué esta última relación? Fernández-Baca explica que está bien estudiada a nivel mundial y se fundamenta en que, en la medida que más publicidad permite cubrir una parte mayor de los costos fijos, la capacidad de un grupo para aplicar subsidios cruzados para el lanzamiento de nuevos productos aumenta. Con la adquisición de Epensa, el Grupo El Comercio pasa a controlar el 78% de los ingresos por publicidad de todos los periódicos del país y esta fuente de ingresos le permite financiar el 60% de sus costos de impresión.

De otro lado, el estudio encuentra que todos los países industrializados cuentan con políticas para evitar concentraciones excesivas de mercado. La mayoría aplica reglas de carácter general, basadas en el Índice Hirchsman-Herfindahl (IHH), las cuales prohíben una adquisición o una fusión cuando el mercado es altamente concentrado (IHH alto), o cuando se genera un aumento considerable en el IHH en un mercado moderadamente concentrado. Solo en Francia e Italia existen medidas especiales para evitar que una empresa tenga una posición dominante en el mercado de periódicos.

En el caso peruano, el estudio concluye que en todas las regiones, con excepción del norte, hay mercados altamente concentrados, de acuerdo con el IHH. La compra de Epensa por parte el Grupo El Comercio le va a permitir controlar más del 50% de la venta de periódicos en todas las regiones, y más del 80% en Lima y la región del centro. “Los índices IHH de Lima y las regiones centro, sur y oriente harían inaceptable cualquier fusión en Estados Unidos y la Unión Europea. En el caso de la región norte, el aumento en el índice IHH también sería considerado inaceptable” concluye el estudio.

Como resultado de esta posición dominante en la circulación de periódicos, señala que el Grupo El Comercio podrá captar mayores ingresos por publicidad, lo que le permitirá aumentar el porcentaje de subsidios a sus periódicos y hará inviable la expansión de diarios competidores que tienen que cubrir no menos del 70% de sus costos con el precio de tapa. Sin embargo, el mayor daño lo sufrirán los potenciales entrantes, puesto que les será mucho más difícil conseguir publicidad con un bajo tiraje en un mercado con un claro dominador, y competir con una empresa que puede subsidiar más de la mitad de sus costos de impresión.

Finalmente, afirma que la ausencia de una política de control de fusiones traerá como resultado una concentración peligrosa en la industria de periódicos, la misma que hará imposible la pluralidad de opiniones y, en especial, la de los grupos minoritarios o de aquellos que no coincidan con la del Grupo El Comercio o de las empresas que financian la publicidad de dicho periódico.

Vamos ahora a los puntos más debatidos luego de la presentación. ¿Es posible hablar de concentración sin tomar en cuenta la competencia de la televisión, la radio y el rol cada vez más relevante de Internet?

¿Sustitutos?

“No hay concentración en esta época de Internet”, dijo el empresario Roque Benavides a fines del año pasado en una entrevista publicada en El Comercio. La misma posición fue planteada por tres de los docentes e investigadores de la Universidad del Pacífico presentes en el debate, para quienes no tiene sentido hablar de concentración en un mercado en el cual habría que considerar como competencia a la televisión, la radio e Internet. ¿Son estos tres medios sustitutos perfectos de los diarios?

Jorge Fernández-Baca responde: “En Estados Unidos ha habido un profundo debate sobre este tema, que incluso ha llegado a instancias judiciales. Primero, en la radio y la televisión uno encuentra una diversidad de servicios que en su mayoría no son informativos. Hay programas de música, de entretenimiento, pero los espacios informativos son en realidad muy pocos. Aun mirando solo el mercado de periódicos, habría que hacer la separación entre periódicos locales y nacionales, y entre los de entretenimiento y los de deporte frente a los de contenido informativo”.

Según el informe de Fernández-Baca, si bien es cierto que la radio, la televisión e Internet son, en cierta medida, sustitutos de los periódicos, la sustitución no es completa y menos aún neutral en sentido sociopolítico.

Es útil recordar lo que ocurrió en Estados Unidos sobre este punto. A pesar de que un estudio realizado por Waldfogel en el 2002 para la autoridad estadounidense de las comunicaciones (FCC) llegó a la misma conclusión, el 2003 esta institución trató de flexibilizar las reglas para la propiedad cruzada de medios de comunicación, proponiendo un Índice de Hirchsman-Herfindahl (IHH) global que considerase el total de las ventas de todos los medios, aunque con distintas ponderaciones, bajo el supuesto de que todos eran sustitutos entre sí. Esto llevó a que un grupo de acción civil denominado Prometheus Radio Project presentara una denuncia ante el Poder Judicial. Al año siguiente, la Corte de Apelaciones del Tercer Circuito la declaró fundada, prohibiendo a la FCC que empleara dicho índice global.

La FCC y el Gobierno presentaron una apelación ante la Corte Suprema, solicitando que la Corte de Apelaciones revisara el caso, pero el pedido fue denegado en el 2005. La autoridad de las comunicaciones hizo un nuevo intento dos años después, proponiendo aplicar este índice a los veinte mercados locales más importantes, pero ante una nueva denuncia de Prometheus Radio Project, la Corte de Apelaciones volvió a rechazar la propuesta en julio de 2011.

En otras palabras, “no sería apropiado utilizar el criterio de sustitución entre medios de comunicación para poner en duda la afirmación de que la concentración en el mercado de periódicos en el Perú es inconveniente e indeseable, tanto desde el punto de vista económico como social y político” concluye el informe.

El rol de Internet abrió otro espacio para el debate, relacionado no solo a si puede ser considerado un sustituto de la prensa, sino también a la forma como los ciudadanos forman hoy su opinión. Sobre lo primero, Liuba Kogan, antropóloga, investigadora y docente de la casa de estudios, señala que, salvo excepciones, las páginas webs informativas pertenecen a los principales medios de comunicación, que generan información en diferentes plataformas y que son los que deciden qué entra a las redes sociales.

En este sentido, tal vez el debate más interesante se dio respecto a cómo los ciudadanos forman su opinión. Habrá escuchado decir que los ciudadanos no son tontos y que no se dejan influenciar por lo que dicen los medios, y que el mejor ejemplo de ello son los resultados de las últimas elecciones presidenciales y de la iniciativa para revocar a la alcadesa de Lima. En efecto, hubo casi consenso en que es muy difícil determinar y ponderar todas las variables que influyen en la formación de opinión de un ciudadano. Pero Liuba Kogan anota un dato importante: si bien las personas forman sus opiniones en la interacción con diversas instituciones y en diferentes grupos, el riesgo mayor se encuentra en la capacidad que tienen los medios para poner temas en agenda, para decidir qué temas se van a tocar y qué otros se van a ocultar, además de cómo se van a plantear. Cuanto mayor espacio ocupa un grupo informativo, mayor capacidad tiene de influir en la agenda pública. “Creo que el poder de los medios está en eso: en poner en agenda ciertos temas, en plantearlos con determinadas características e incluso en decidir cuánto tiempo se mantienen en agenda. El problema con la concentración de medios es que aparentan ser diversos, pero pueden tener una agenda común detrás” indica.

Fernando González Vigil, investigador y profesor principal del Departamento de Economía, pone énfasis en el hecho de que no solo deciden lo que desean que se discuta, sino sobre todo lo que no quieren que se ponga en discusión.

Regular o no regular: he ahí el dilema

Este debate trajo a colación otra realidad de la economía peruana: existen altos niveles de concentración de una o pocas empresas en varios sectores económicos. ¿Debe crearse una regulación especial para poner límites a la propiedad en los medios escritos (ya existe para la radio y la televisión)? ¿Deberíamos considerar más bien una ley para controlar el proceso de adquisiciones y fusiones en general? ¿O deberíamos tan solo mantener la regulación para el abuso de posición de dominio que existe actualmente?

Fernández-Baca señala que en estos temas no hay respuestas definitivas y que por ello resulta útil basarse en la experiencia de otros países que ya han recorrido este camino buscando evitar dos riesgos: que si no se hace nada, pueda haber demasiada concentración, y que si hay demasiada regulación, se puede limitar la inversión privada. Veamos qué dice la casuística internacional.

Según detalla el estudio, en Estados Unidos existe una ley antimonopólica desde 1890. No tienen una regulación especial para los periódicos, con excepción de la prohibición que ha establecido la Federal Communications Commission (FCC) respecto a que un periódico no puede adquirir una estación de radio o de televisión dentro del mismo mercado. Sin embargo, cualquier adquisición o integración de empresas debe cumplir los lineamientos de las fusiones horizontales, establecidas por el Departamento de Justicia y el Federal Trade Commission.

En el caso de los países europeos la situación es similar, con excepción de Italia y Francia, que tienen leyes especiales para la industria de los periódicos con la finalidad de garantizar el pluralismo. Italia tiene una Ley de Prensa promulgada en 1981 según la cual ninguna entidad puede controlar periódicos que en conjunto representen más del 20% del tiraje total de los diarios de circulación nacional, o el 50% de la circulación de los diarios publicados en cualquiera de las cuatro áreas geográficas del país (noroeste, noreste, centro y sur). Además, prohíbe que una sola entidad controle directa o indirectamente más del 50% del número total de periódicos publicados en cualquiera de las 20 regiones de ese país, siempre que exista más de un periódico en la región.

En Francia está prohibido operar o controlar un diario o grupo de diarios que contengan noticias políticas o de carácter general cuyo tiraje exceda el 30% de la circulación total del mismo tipo de diarios dentro del país. Por otro lado, las entidades o individuos que residen fuera de la Unión Europea no pueden controlar más del 20% del capital de un diario.

Un dato interesante es que otros países que no regulan los cambios de propiedad de los periódicos sí lo hacen en otros ámbitos de la información y en algunos casos ponen límites a la propiedad cruzada. En Alemania, por ejemplo, existe una Comisión de Concentración de los Medios Informativos establecida en 1997 para evitar el ejercicio de poder en la opinión pública en la televisión. Se considera que existe un poder predominante cuando todas las cadenas de televisión en manos de una empresa tienen una participación en la audiencia de 30% o más, o de 25% cuando la empresa tiene una posición dominante en un mercado relacionado como la radio, la prensa, la publicidad. Una legislación similar existe en España, donde una estación de televisión local no puede tener más del 25% del tiempo total de transmisión semanal.

En Gran Bretaña no se puede controlar de manera directa o indirecta una licencia de televisión en el ámbito regional si también se controla uno o más periódicos de circulación nacional con un tiraje de 20% o más en la circulación total. Del mismo modo, el titular de una licencia de televisión regional no puede tener una participación de 20% o más en una entidad que controla uno o más periódicos de circulación nacional con una participación de 20% o más en el total.

La experiencia regulatoria en Estados Unidos tiene más de un siglo y en Europa más de sesenta años. En América Latina, todas las leyes antimonopólicas comenzaron casi junto con el Perú, en los noventa. Chile es el único que tiene una ley de fusiones.

En el caso peruano, cuando se creó Indecopi en 1992, se optó por no implementar un control de fusiones y adquisiciones ex ante, se prefirió establecer un control ex post, es decir, regular el abuso de posición de dominio mas no la concentración en sí misma. ¿Por qué? El argumento fue que éramos un país que necesitaba atraer inversión privada, y que la excesiva regulación podía frenar ese proceso. ¿Sigue siendo un argumento válido hoy en día? ¿Existen otros? Vayamos al debate.

En términos estrictamente económicos, ¿dónde radica la diferencia conceptual entre regular y no regular las fusiones o las compras? ¿Cuáles son los riesgos de cada una de esas opciones? Enzo Defilippi, socio de Intelfin y docente de la UP, señala que para comprender por qué no necesitamos este mecanismo es útil recordar las razones por las que se creó. Hacia fines del siglo XIX, el desarrollo de los ferrocarriles y el teléfono, e innovaciones tecnológicas en la metalurgia, la química y la energía, posibilitaron la formación de un gran mercado nacional en los Estados Unidos. Ello incentivó a las empresas a explotar las economías de escala, lo cual generó un incremento en su tamaño. La Sherman Act (la primera legislación antimonopolio) fue aprobada en 1890 para impedir que cárteles formados entre empresas rivales mantuvieran altos los precios que de otra manera la competencia reduciría. Como la fusión fue una de las formas que encontraron las empresas para eludir esta ley, en 1914 se aprobó el control de fusiones mediante la Clayton Act. Sin embargo, para Defilippi la economía ha avanzado tanto en el último siglo que un economista de 1914 no la reconocería. Entonces se creía que los mercados libres llevaban tarde o temprano a una colusión. Ahora sabemos, gracias a los trabajos de George Stigler, que en un mercado libre es mucho más probable que se produzca una feroz competencia que una colusión. También sabemos que a menos que las barreras de entrada a un mercado sean sustancialmente altas, ninguna fusión puede generar efectos negativos en el bienestar de los consumidores. ¿Por qué? Porque si la empresa fusionada decide incrementar los precios para aprovechar su situación, el mayor margen atraería a nuevos competidores. Esto quiere decir que el grado de concentración es irrelevante cuando las barreras a la entrada son reducidas. “Si estos controles se mantienen hasta hoy es porque la idea de que el Estado controla los mercados es una ilusión compartida por muchos, y pocos Gobiernos están dispuestos a pagar el costo político de proponer su eliminación”, afirma.

¿Son las barreras de entrada reducidas para los medios escritos? Si bien es cierto que en teoría cualquiera puede lanzar un diario, un mercado tan concentrado como el peruano, ¿genera barreras de entrada para nuevos actores? ¿Qué dice el estudio? Con economías de escala y con efectos de red, no solo habría una tendencia a que todos los periódicos estén en manos de un solo propietario, sino que cada vez se haría más difícil el ingreso de un nuevo competidor.

Para González Vigil, los otros diarios (actuales o entrantes) “son jugadores en el margen, que finalmente no forman parte del mismo tramo del mercado. Están en la misma industria, pero no son lo mismo. Hay una tendencia que el propio mercado te muestra a las compras atadas, a los servicios atados”.

Volviendo a la necesidad de establecer un control de fusiones y adquisiciones, Defilippi afirma que al prohibir injustificadamente una fusión, el Estado estaría impidiendo que las empresas involucradas aprovechen economías de escala y eliminen costos innecesarios. Ello perjudicaría a los consumidores, ya que dejarían de disfrutar de una mayor variedad de productos a precios más reducidos. “Analizar una fusión requiere prácticamente de una bola de cristal, ya que los analistas deben llevar a cabo tareas tan esotéricas como cuantificar las ganancias esperadas de productividad y compararlas con las pérdidas estimadas de bienestar de los consumidores, para lo cual hay que estimar previamente las tasas de ganancia de productividad con y sin fusión, calcular la probabilidad de que otra empresa ingrese al mercado, la incidencia del producto en el gasto del consumidor promedio, etc.”, señala.

César Guadalupe, sociólogo, docente e investigador, considera que más allá de lo conceptual, el debate sobre si controlar la concentración (monopolios y oligopolios) o las prácticas de abuso de posición de dominio tiene que incorporar las características de los mercados en el Perú. Para él, además de que en diversos ámbitos tiende a haber concentración, incluso en situaciones donde no hay abuso se producen equilibrios de mercado que no son necesariamente deseables. Por ejemplo, la calidad de la telefonía es pésima y corresponde con estrategias de mercado muy razonables (alta penetración a bajo costo) que son avaladas por los consumidores (que prefieren pagar poco aunque la calidad sea baja). El problema es que, en algunos casos, la soberanía del consumidor no es el principio básico. Así, en los servicios de agua rural (controlados por los propios pobladores) la gente paga (en realidad hay mucha morosidad) una miseria por agua no tratada, cuando tiene capacidad para pagar varias veces más por, por ejemplo, electricidad. Uno puede afirmar que, siendo una decisión de los consumidores, no hay problema. Pero sí lo hay, pues las consecuencias de la mala calidad del agua representan un problema de salud pública (incidencia de enfermedades diarreicas en niños y su impacto sobre la nutrición). Por lo tanto, es un tema que va más allá del mercado.

¿Son los medios un mercado como cualquier otro?

Fernando González Vigil afirma que en economía se trabaja mayoritariamente con productos que pueden ser manejados con mucho mayor eficiencia bajo elecciones puramente privadas. Son productos normales, como se les llama en teoría económica. Sin embargo, hay unos pocos casos en términos de cantidad pero importantísimos en términos cualitativos, que son los llamados bienes excepcionales, que son a la vez semipúblicos y semiprivados. La información es uno de ellos, y frente a ello “los economistas no podemos ser arrogantes, porque nuestra ciencia y nuestra teoría tiene límites”. En este sentido, considera necesario diseñar fórmulas para poner coto al riesgo que implica la concentración de la propiedad en un bien público o semipúblico, pues, según afirma, hay solo un monopolio peor que el estatal en los bienes públicos, y ese es el privado. La propiedad privada, agrega, solamente es superior a la estatal en bienes públicos si es que puede ser ejercida con un grado eficiente de competencia. En el caso de la información, de la opinión pública, el Estado está obligado a fijar las reglas de juego.

Defilippi discrepa con González Vigil. Para él, si bien se puede argumentar que la información es un bien especial para la sociedad, también lo son los alimentos, las medicinas, el agua, el aire, etc. El hecho que unos bienes sean más importantes que otros no implica que los mercados en donde se genera su provisión deban organizarse de manera diferente a cualquier otro. Ello porque los mismos mecanismos que aseguran la provisión eficiente de papel higiénico o de la leche, aseguran también la generación de información. Donde hay demanda, hay oferta. En otras palabras, para Defilippi es la libertad de empresa lo que genera la pluralidad de opciones.

César Guadalupe apunta que no todo lo que es mercado se limita al mercado. Más allá de la discusión económica sobre la concentración, hay otras consideraciones que pueden ser, en algunos casos, mucho más importantes. Los medios operan en un área (la información pública, la creación de opinión) que toca a derechos fundamentales de las personas. En este sentido, así el mercado funcionara de manera óptima, la pregunta a hacerse es si la situación creada atenta o puede atentar contra derechos civiles, y, de ser así, si las decisiones de política deben ir más allá de un análisis empresarial y económico.

Este punto nos lleva al cuestionamiento sobre si el control de fusiones y adquisiciones, o poner límites al crecimiento de un grupo que es consecuencia de una buena gestión empresarial (como es el caso del Grupo El Comercio), implica castigar su éxito. Fernández-Baca responde que por más que el crecimiento pueda deberse a una gestión exitosa, la concentración derivada de él puede ir en contra del interés general. Plantea un ejemplo cotidiano para entender la importancia del interés público frente al privado. Si a una persona le comienza ir bien y decide construir un segundo piso para su casa, y luego le sigue yendo bien y decide ya no solo construir un tercer piso, sino un edificio de veinte pisos en una zona residencial, ¿su éxito individual le debe permitir hacerlo así atente contra sus vecinos? “Siempre llega un momento en el cual tu crecimiento puede perjudicar a los demás” señala.

Para Defilippi, lo que representa un verdadero peligro para la libertad de expresión es darle al Gobierno un mecanismo que le permita intervenir en decisiones de inversión de los medios de prensa. Se pregunta si algunos medios serían tan críticos del Gobierno si dependiesen de su voluntad para operar. Responde que evidentemente no. Para él, basta con observar lo que está ocurriendo en Venezuela y Argentina.

Guadalupe apunta que es cierto que la democracia no se lleva bien con la concentración de poder, pero de cualquier tipo, ya sea pública o privada.

Que siga el debate.

Monopolio versus oligopolio

Si la compra de las acciones de Epensa la hubiera realizado el Grupo La República, su participación en provincias habría sido mayor que la del Grupo El Comercio (62,1% según el informe de portada de PODER de octubre del año pasado), y se hubiera formado un duopolio. ¿Era este un mejor escenario, en términos de concentración de mercado? Fernández-Baca responde: “Una autoridad en Estados Unidos o Europa tampoco hubiera aprobado una compra de Epensa por parte de La República. Habría puesto condicionesv. De todas maneras hubiera habido concentración, pero por lo menos un duopolio es menos peligroso que un monopolio. Es mejor que haya dos empresas grandes de igual tamaño que compitan entre sí, a que haya una sola que domine el mercado”.

¿Hay monopolios u oligopolios que realmente no afecten al consumidor?, preguntamos. “Eso ocurre. Por ejemplo, en el Perú hay una sola fábrica de botellas de vidrio, pero es un tema que no incumbe al interés público, el mercado no da para más y si alguien no quiere comprar esas botellas, puede importar otras. También tenemos una sola fábrica de cierres, pero la gran importación de cierres chinos hace que esa empresa no pueda hacer lo que quiere. Pero en el caso de los periódicos esa sustitución no existe”.

Artículo publicado en PODER Nº6, 24 de febrero del 2014

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