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Continuismo y desafíos en el gobierno de Ollanta Humala

Publicado: 2012-09-04

Luego del primer año de gobierno de Ollanta Humala, lleno de conflictos sociales y muestra de la confirmación del continuismo del modelo ecónomico, lo que queda es preocupación debido a la cantidad de programas sociales prometidos el día del último Mensaje Presidencial, indica la antropóloga Norma Correa en un artículo titulado "La agenda social pendiente de Humala", públicado en la Revista Ideele.

"Uno de los principales retos que enfrenta Humala consiste en brindar legitimidad social al modelo de crecimiento económico que ha adoptado, para lo cual es indispensable generar mejoras en la calidad de vida de los sectores más pobres y vulnerables", sostiene Correa.

A continuación, el artículo completo de Norma Correa:

El 28 de julio marcó el primer año de Gobierno de Ollanta Humala. A pesar de que el Perú ha logrado consolidarse como una de las economías más estables de la región, enfrenta importantes desafíos de gobernabilidad. Un escenario cada vez más complejo de conflictos sociales, principalmente de carácter socioambiental, ha pautado la agenda política del Gobierno. Tales conflictos cuentan con un elemento transversal que trasciende sus particularidades, usos y abusos por diferentes actores políticos: una fuerte e innegable demanda ciudadana por una mejor distribución de los beneficios del crecimiento económico.

Humala ha optado por continuar el modelo de crecimiento económico seguido por sus antecesores. Para sus críticos, entre los cuales se encuentran varios de sus antiguos aliados políticos, esto es reflejo de su conversión al neoliberalismo y de su subordinación a los poderes fácticos (gran empresa y medios de comunicación). Para sus defensores, entre los cuales se encuentran varios de sus antiguos detractores, la continuidad del modelo es una garantía para mantener el crecimiento económico y recuperar la confianza de los inversionistas internacionales.

Uno de los principales retos que enfrenta Humala consiste en brindar legitimidad social al modelo de crecimiento económico que ha adoptado, para lo cual es indispensable generar mejoras en la calidad de vida de los sectores más pobres y vulnerables. Si bien éste ha sido un desafío compartido por las administraciones anteriores, el Gobierno humalista enfrenta una mayor presión política para lograr resultados que lo diferencien de sus antecesores. El candidato Humala se posicionó como la opción de los “excluidos” y llegó al poder con un discurso que presentaba a la inclusión social como una suerte de panacea para disminuir la pobreza, consolidar el crecimiento económico y establecer la paz social. Es decir, su propuesta política de inclusión social no se limitaba a la expansión de programas de alivio temporal a la pobreza, sino que incorporaba también una serie de políticas promotoras y habilitadoras en otros ámbitos sociales (educación, salud, seguridad, etcétera) y económicos (empleo, competitividad, etcétera).

En el transcurso del primer año de Gobierno, diversos analistas demandaron al presidente Humala mayor precisión sobre las prioridades y metas de inclusión social que espera alcanzar al final de su mandato. El discurso presidencial del 28 de julio del 2012 puede interpretarse como una respuesta a estas demandas, toda vez que estuvo sobrecargado de cifras, metas y anuncios sobre nuevos o renovados programas públicos. Más que brindar claridad, el último Mensaje Presidencial generó preocupación sobre las capacidades del aparato de gobierno (central, regional y local) para cumplir con esos compromisos de manera efectiva.

La paradoja de la pobreza en un país de ingreso medio

La pobreza en el Perú se ha reducido de manera considerable en los últimos años. De una tasa cercana al 50% en el 2005, bajó a 30,8% en el 2010. Durante la administración de Humala (mayo del 2012), el Instituto Nacional de Estadística e Informática publicó un informe técnico oficial que reveló que entre el 2010 y el 2011 la pobreza se redujo en 3 puntos porcentuales, llegando a 27,8%. Esto significó que 790 mil personas dejaron de ser pobres en un año. Los programas de alivio temporal de la pobreza no fueron determinantes para lograr estos resultados, sino que más bien tuvieron un rol menor frente a la contribución de los niveles de crecimiento económico, el incremento de la inversión privada y el aumento del empleo (INEI [2012]. “Evolución de la pobreza 2007-2011”. Lima: INEI, 2012).

A pesar de los avances en la reducción de la pobreza, más de 8 millones de peruanos todavía son pobres y 1’900.000 millones viven en pobreza extrema. El patrón peruano de reducción de la pobreza ha sido heterogéneo: se han logrado más avances en Lima, la costa y las áreas urbanas. La incidencia de la pobreza en el área rural es de 56%, frente a un 18% en las urbanas. Entre las cinco regiones más pobres del Perú se incluye Cajamarca, uno de los centros de extracción minera más importantes del país y que ha sido el centro de la atención nacional e internacional por el conflicto ocasionado por la explotación de Minas Conga.

La reducción de la pobreza en zonas urbanas y periurbanas con mayor conexión al mercado ha avanzado de manera sostenida. Sin embargo, para marcar la diferencia con sus antecesores, la administración de Humala requiere concentrar esfuerzos en la pobreza más difícil de combatir: aquélla ubicada en zonas rurales de la sierra y de la selva, caracterizadas por una débil presencia del Estado, una limitada conexión al mercado y una difícil conectividad con el resto del país. Las dimensiones de exclusión y vulnerabilidad que afectan a estos ciudadanos no se limitan a la pobreza monetaria, sino que incluyen también dramáticas brechas de acceso a infraestructura básica (carreteras y medios de comunicación) y servicios públicos esenciales para el desarrollo humano (educación, salud, identidad). Adicionalmente, el perfil de los ciudadanos en situación de pobreza es muy heterogéneo, pues incluye a pueblos indígenas andinos y amazónicos, campesinos, migrantes, así como a una importante proporción de niños menores de 5 años. Responder a esta diversidad requiere eficacia, innovación y sinergias entre políticas económicas y políticas sociales.

Humala ha optado por continuar el modelo de crecimiento económico seguido por sus antecesores. Para sus críticos, es reflejo de su conversión al neoliberalismo y de su subordinación a los poderes fácticos. Para sus defensores, la continuidad del modelo es una garantía para mantener el crecimiento económico y recuperar la confianza de los inversionistas internacionales.

Respuestas de política desde la administración de Humala

Entre los aciertos, destaca la creación del Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (Midis) en octubre del 2011, que tiene por objetivo ser el ente rector de la política social nacional y ejecutor de programas sociales temporales y focalizados en la población más pobre. La designación de la ministra Carolina Trivelli, investigadora principal del Instituto de Estudios Peruanos y profesional con destacada trayectoria internacional, constituyó un importante acierto reconocido por diversos sectores políticos. Trivelli ha logrado que la Alta Dirección de dicho Ministerio esté formada por técnicos independientes con sólida experiencia en gestión pública, además de una inusual y valiosa relación de cooperación entre los sectores sociales y los sectores económicos (Ministerio de Economía y Finanzas). De esta manera, se han conseguido disipar las preocupaciones sobre el uso político de los programas sociales.

El Midis ha sido el sector responsable de hacer realidad varias de las promesas electorales del candidato Humala. Por ejemplo, la implementación de Pensión 65 (programa de pensiones no contributivas para adultos mayores en situación de extrema pobreza), la ampliación de la cobertura del Programa Juntos (transferencias condicionadas en zonas rurales) y Cuna Más (servicio de cuidado diurno para niños de 0 a 3 años en zonas rurales). Estos tres programas se han construido sobre la base de esquemas de política social ya existentes: Pensión 65 se basa en el Bono Gratitud creado por Alan García; el Programa Juntos fue lanzado a finales de la Administración de Toledo, y Cuna Más brindará soporte al esquema de cuidado infantil urbano Wawa Wasi, considerado como programa social desde mediados de la administración de Fujimori. Empero, no sería exacto afirmar que el Midis se ha limitado a rebautizar programas, pues se ha implementado un proceso de rediseño y optimización siguiendo dos prioridades: a) la necesidad de evaluar los programas sociales existentes como el fin de mejorarlos o, eventualmente, cancelar los que no logren resultados; y, b) establecer estrategias de salida o graduación para los usuarios de los programas sociales, enfatizando su carácter temporal.

En junio del 2012 el Midis enfrentó una importante prueba política con el anuncio de la extinción del Programa Nacional de Asistencia Alimentaria (Pronaa), uno de los programas sociales más antiguos y politizados del Perú. Las lamentables muertes de tres niños en Cajamarca en octubre del 2011 luego de haber consumido alimentos preparados con insumos distribuidos por el Programa representó un duro golpe para el Gobierno de Humala y aceleró la salida de la titular del antiguo Ministerio de la Mujer, Aída García Naranjo. A pesar de que los problemas vinculados a la gestión del Pronaa eran de público conocimiento (corrupción en compras estatales, calidad de los alimentos), los gobiernos anteriores evitaron asumir el costo político de reformar los programas de asistencia alimentaria. El anunció generó una serie de protestas a nivel nacional, y la ministra Trivelli fue interpelada por el Congreso para explicar la racionalidad de la decisión. En recientes declaraciones, esta Ministra ha enfatizado que no se cancelarán más programas sociales, sino que más bien se les reestructurará para garantizar el cumplimiento de sus objetivos.

En un lapso de tiempo corto, el Midis ha logrado posicionarse como un ministerio técnico en un país cuya tradición de política social ha estado marcada por el asistencialismo y el clientelismo. Sin embargo, pareciera que el joven Ministerio cuenta con más respaldo desde la cooperación técnica internacional y desde la sociedad civil que dentro del propio partido de gobierno. El ser percibido como el sector “estrella” de la inclusión social puede generar que el Midis sea políticamente vulnerable en el mediano plazo. Es necesario comunicar oportunamente que la materialización de la promesa política de inclusión social no depende de los logros de un solo sector, por más notables que éstos puedan llegar a ser.

En recientes declaraciones, el ministro de Economía y Finanzas, Luis Miguel Castilla, ha afirmado que el Perú “está jalado” cuando se evalúan los resultados de los programas sociales, a pesar de que en la última década el presupuesto dedicado para dichos fines se triplicó en cerca de 45 mil millones de soles (Inversión Social y Programas de la Primera Infancia, 17 de julio del 2012). En este diagnóstico coinciden varios miembros del actual Gabinete, quienes reconocen que, además de recursos, se requiere mejorar el diseño, la gestión y la evaluación de los programas sociales. Para ello es necesario que la capacidad y la solvencia técnica no solo se concentren en las altas esferas ministeriales, sino que se logre establecer una tecnocracia social descentralizada, con presencia en las unidades ejecutoras en las capitales de provincia, así como en las Gerencias de Desarrollo Social de los Gobiernos Regionales.

La concentración de esfuerzos estatales en atender la pobreza rural es destacable y muy relevante en un país donde las políticas de desarrollo rural han tendido a ser secundarias o prescindibles. Por ejemplo, el actual paquete de protección social gestionado por el Midis está íntegramente orientado a zonas rurales, en cumplimiento de su mandato. Sin embargo, cabe preguntarse de qué manera el Estado peruano responderá a la problemática de la pobreza urbana, que parece haber salido de la agenda oficial de lucha contra la pobreza. Por otro lado, es necesario que la planificación de la política social considere los cambios en el perfil demográfico del país y no se limite al corto plazo: la población que más crece en el Perú es la adulta joven, cuyas edades oscilan entre los 18 y los 29 años. Este sector demanda empleo y educación de calidad antes que programas sociales temporales. Por otro lado, el envejecimiento de la población es un asunto central para el futuro de la política social peruana.

La pregunta de fondo es si el presidente Humala, cuya aprobación se ha reducido de 45% a 40% entre junio y julio del 2012 (IPSOS Apoyo), tendrá la capacidad de comunicar a la ciudadanía que para lograr resultados sostenibles en materia de inclusión social no solo se requieren recursos, capacidades y voluntad política, sino también tiempo. Esta pregunta resulta relevante porque hasta el momento Humala ha interactuado de manera limitada con la opinión pública. Por otro lado, el Partido Nacionalista ha hecho poco por explicar y defender las decisiones programáticas de su Gobierno. Finalmente, es preciso conocer las formas concretas a través de las cuales los sectores del Estado contribuirán en el “aterrizaje” de la promesa política de la inclusión social. El Midis ha realizado contribuciones importantes para esclarecer este debate, y es momento de que comuniquen mejor los planteamientos de los otros sectores sociales del Estado.

** Extracto del artículo: Correa, N. (2012). “Humala’s Pending Social Agenda”. En Latin American Andean Group Report, Special Focus, julio del 2012 (ISSN 0143-5248). Londres: LatinNews, Latin American Intelligence.


Escrito por

Jorge Luis Paucar Albino

Comunicador con mención en Periodismo, especialización en Gobierno y Políticas de Salud (PUCP) y redactor en la Red Científica Peruana (RCP)


Publicado en

Redacción mulera

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